Hva betyr offentlige utgifter i prosent av BNP?
Når økonomer, journalister og politikere skal sammenligne hvor mye en stat bruker penger, er «offentlige utgifter i prosent av BNP» det mest brukte målet i verden. Tallet forteller hvor stor andel av landets samlede verdiskaping som går gjennom offentlige budsjetter, altså stat, fylker og kommuner til sammen.
Jeg har gått gjennom tall fra IMF og Verdensbanken for en rekke land, og forskjellene er store: enkelte små øystater bruker over 100 prosent av egen økonomi på offentlig sektor i løpet av et år, mens flere afrikanske land ligger under 35 prosent av landets verdiskaping.
En kort Bruttonasjonalprodukt definisjon er nyttig før vi går videre. Bruttonasjonalprodukt, forkortet BNP, er den samlede markedsverdien av alle varer og tjenester som produseres innenfor et lands grenser i løpet av et år. Når man deler offentlig pengebruk på denne verdiskapingen, får man et prosenttall som viser statens relative størrelse sammenlignet med resten av økonomien.
Målet brukes av alt fra Det internasjonale pengefondet til nasjonale finansdepartementer, nettopp fordi det gjør det mulig å sammenligne land av svært ulik størrelse på en rettferdig måte, uten at absolutte kronebeløp forstyrrer bildet.
Bruttonasjonalprodukt enkelt forklart
Skal man ha Bruttonasjonalprodukt enkelt forklart, kan man tenke seg det som en kvittering for alt et land har produsert og solgt i løpet av et år, lagt sammen til én stor sum. Summen inkluderer alt fra fisk og olje til frisørtjenester, byggevirksomhet og programvare.
Verdiskapingen brukes til å sammenligne økonomier på tvers av land og tid, og det er nettopp derfor den egner seg så godt som referansepunkt når man skal vurdere størrelsen på offentlig forbruk.
Det finnes flere måter å beregne denne verdiskapingen på, blant annet produksjonsmetoden, inntektsmetoden og anvendelsesmetoden, men de skal i teorien gi samme resultat. Statistisk sentralbyrå og tilsvarende byråer i andre land publiserer tallene kvartalsvis og årlig, og disse dataene ligger til grunn for de fleste internasjonale sammenligninger, inkludert de fra IMF, OECD og Verdensbanken. Uten en pålitelig nasjonalregnskapstradisjon ville det rett og slett ikke vært mulig å regne ut hvor stor andel av økonomien staten legger beslag på.
Hvorfor sammenligner man offentlig pengebruk med landets verdiskaping?
Å se på offentlige utgifter i kroner alene gir lite mening når man sammenligner land av ulik størrelse. USA bruker enormt mye mer i absolutte tall enn Norge, ganske enkelt fordi den amerikanske økonomien er mye større. Ved å måle utgiftene som andel av verdiskapingen får man et forholdstall som er sammenlignbart uansett hvor stort landet er, og uansett hvilken valuta man opprinnelig regner i.
Dette forholdstallet brukes blant annet til å:
- Vurdere finanspolitisk handlingsrom, altså hvor mye et land kan låne eller bruke uten at gjelden blir uholdbar på sikt
- Sammenligne velferdsmodeller mellom land med ulik grad av offentlig tjenestetilbud innen helse, utdanning og trygd
- Følge utviklingen over tid i et enkelt land, for eksempel under finanskriser, pandemier eller høykonjunktur
- Identifisere strukturelle forskjeller mellom rike og fattige økonomier, og mellom unge og aldrende befolkninger
Internasjonale organisasjoner som IMF og OECD bruker dette målet aktivt i sine årlige gjennomganger av medlemslandenes finanspolitikk, og det er ofte utgangspunktet for anbefalinger om innstramminger eller handlingsrom for nye satsinger.
Det er verdt å merke seg at prosentandelen ikke sier noe om hvorvidt pengebruken er finansiert med skatteinntekter, oljepenger, lån eller bistand. To land kan ha nøyaktig samme andel, men svært ulik risiko knyttet til statsfinansene, avhengig av hvordan utgiftene faktisk dekkes. Det er derfor viktig å se dette nøkkeltallet i sammenheng med statsgjeld, budsjettbalanse og inntektskilder, ikke som et isolert mål på hvor «god» eller «dårlig» en økonomi er.
Offentlige utgifter i prosent av BNP: land for land
Tabellen under viser et utvalg land og deres offentlige utgifter som andel av landets samlede verdiskaping, basert på nyere anslag fra internasjonale kilder som IMF og Verdensbanken. Tallene svinger noe fra år til år og mellom ulike datakilder, avhengig av om man inkluderer alle forvaltningsnivåer eller bare staten, men de gir et godt bilde av de relative forskjellene mellom land i ulike deler av verden, fra Bruttonasjonalprodukt Europa til øystater i Stillehavet og Karibia.
Offentlige utgifter i prosent av BNP, utvalgte land
Kiribati ~111,2 %
Marshalløyene ~71,6 %
Ukraina ~71,3 %
Mikronesiaføderasjonen ~57,0 %
Finland ~57,5 %
Frankrike ~57,2 %
Øst-Timor (Timor-Leste) ~60,6 %
Østerrike ~55,2 %
Belgia ~54,2 %
Færøyene ~54,0 %
Italia ~51,2 %
Polen ~50,9 %
Tyskland ~50,5 %
Kroatia ~50,1 %
Sverige ~49,9 %
Norge ~49,5 % (Fastlands-BNP isolert ligger på rundt 64 %)
Danmark ~49,2 %
Hellas ~48,5 %
Ungarn ~48,1 %
Slovakia ~47,1 %
Slovenia ~46,5 %
Maldivene ~46,1 %
Spania ~45,3 %
Nederland ~44,4 %
Storbritannia ~44,6 %
Tsjekkia ~43,8 %
Bosnia-Hercegovina ~43,3 %
Saint Kitts og Nevis ~43,2 %
Portugal ~42,8 %
Island ~42,5 %
New Zealand ~41,9 %
Vanuatu ~41,1 %
Romania ~39,9 %
Namibia ~39,9 %
Saint Vincent og Grenadinene ~39,1 %
Japan ~39,1 %
Australia ~38,7 %
Moldova ~38,0 %
USA ~37,9 %
Mongolia ~37,5 %
Russland ~36,9 %
Nord-Makedonia ~36,7 %
Salomonøyene ~35,8 %
Sør-Korea ~35,6 %
Canada ~35,2 %
Seychellene ~33,8 %
Tunisia ~33,8 %
Senegal ~33,6 %
Marokko ~33,1 %
Sør-Afrika ~33,0 %
Legg merke til at Norge har et særtrekk blant de nordiske landene: mens de offentlige utgiftene tilsvarer om lag 49,5 prosent av den totale verdiskapingen, stiger andelen til rundt 64 prosent dersom man i stedet bruker fastlandsøkonomien, altså uten olje- og gassinntekter.
Dette skyldes at petroleumssektoren utgjør en så stor del av den samlede norske økonomien at den «blåser opp» nevneren i brøken og dermed gjør den offentlige andelen kunstig lav i internasjonale sammenligninger.
Hvorfor har enkelte land ekstremt høy offentlig pengebruk?
Kiribati, med offentlige utgifter på over 110 prosent av landets egen verdiskaping, er et ekstremt eksempel. Slike tall oppstår gjerne i svært små øyøkonomier der lokal produksjon er begrenset til fiske og noe jordbruk, men staten likevel driver skoler, helsevesen og administrasjon finansiert av bistand, fiskerilisenser til utenlandske flåter og overføringer fra utlandet. Utgiftene overstiger dermed den innenlandske produksjonen betraktelig, fordi svært mye av pengene som brukes egentlig kommer utenfra.
Det samme mønsteret gjelder Marshalløyene og Mikronesiaføderasjonen, som mottar betydelig langsiktig støtte gjennom avtaler med USA, samt Øst-Timor, som i stor grad finansierer statsbudsjettet med inntekter fra et petroleumsfond fremfor løpende innenlandsk produksjon.
Ukraina er et annet eksempel, men av en helt annen årsak. Krigen har tvunget staten til massive forsvarsutgifter, gjenoppbygging av infrastruktur og sosial støtte til en befolkning i krise, samtidig som den økonomiske produksjonen har falt kraftig som følge av ødeleggelser og redusert aktivitet.
Kombinasjonen av høyere utgifter og lavere produksjon driver andelen kraftig opp, en dynamikk man historisk har sett i andre krigsrammede og etterkrigsøkonomier.
Blant de etablerte europeiske velferdsstatene, som Finland, Frankrike, Østerrike og Belgia, ligger andelen gjerne mellom 54 og 58 prosent. Her handler det ikke om krise, men om bevisste politiske valg over flere tiår: omfattende offentlig helsevesen, gratis eller sterkt subsidiert utdanning, generøse trygdeordninger og en stor offentlig sektor som arbeidsgiver innen omsorg, skole og administrasjon.
Frankrike og Finland har i tillegg aldrende befolkninger, noe som øker utgifter til pensjon og eldreomsorg betydelig sammenlignet med land med yngre befolkningsstruktur.
Hvorfor har enkelte land lav offentlig pengebruk?
I motsatt ende av skalaen finner vi land som Sør-Afrika, Marokko og Senegal, med andeler ned mot 33 prosent av landets verdiskaping. Flere forhold forklarer dette mønsteret:
- Mindre utbygd velferdsstat, med lavere offentlig finansiering av helse, pensjon og sosial trygd enn i de fleste europeiske land
- Stor uformell økonomisk sektor som er vanskelig å skattlegge, noe som begrenser statens inntekter og dermed evnen til å finansiere store budsjetter
- Lavere skattetrykk generelt, ofte kombinert med svakere skatteinnkreving, mindre administrativ kapasitet og utstrakt kontanthandel
- Yngre befolkning med langt mindre press på pensjons- og helseutgifter sammenlignet med aldrende europeiske samfunn
Også USA og Sør-Korea ligger under det europeiske snittet, med rundt 36 til 38 prosent av landets verdiskaping. Dette reflekterer en økonomisk modell med mer markedsbaserte løsninger innen helse og pensjon, der en større del av disse kostnadene bæres privat gjennom forsikringsordninger og private ordninger i stedet for over offentlige budsjetter, selv om begge land likevel har betydelig offentlig sektor sammenlignet med mange utviklingsland.
Norden, velferdsstaten og Bruttonasjonalprodukt Norge
De nordiske landene skiller seg ut internasjonalt med en kombinasjon av høy offentlig pengebruk og sterk økonomisk vekst over tid. Sverige, Danmark og Norge ligger alle rundt 49 til 50 prosent av den totale verdiskapingen, mens Finland ligger enda høyere.
Modellen bygger på høy grad av tillit mellom stat og innbygger, høy sysselsetting som gir store skatteinntekter, og en utbredt oppfatning av at et sterkt sikkerhetsnett gjør det tryggere å omstille seg i arbeidslivet, bytte jobb eller ta utdanning senere i livet.
Når man diskuterer Bruttonasjonalprodukt Norge spesifikt, er det viktig å skille mellom tallet for Fastlands-Norge og det totale tallet inkludert petroleumsvirksomheten. Oljefondet og petroleumsinntektene gjør at de offentlige finansene er uvanlig solide sammenlignet med land med tilsvarende utgiftsnivå, siden en stor del av inntektene spares i et eget fond i stedet for å lånefinansiere dagens forbruk, slik mange andre høyt rangerte land må gjøre.
Forskning og empiriske funn om statens størrelse og økonomisk vekst
Sammenhengen mellom statens størrelse og økonomisk utvikling har vært studert grundig i faglitteraturen, særlig gjennom det som kalles Wagners lov, oppkalt etter den tyske økonomen Adolph Wagner. Loven hevder at offentlige utgifter har en tendens til å vokse raskere enn nasjonalinntekten etter hvert som en økonomi utvikler seg og blir rikere.
En studie publisert i Journal of Policy Modeling analyserte 23 OECD-land over flere tiår og fant en strukturell positiv sammenheng mellom offentlig pengebruk og verdiskaping per innbygger, i tråd med Wagners lov. Forskerne fant en langsiktig elastisitet klart over 1, altså at offentlige utgifter i snitt vokser mer enn proporsjonalt med den økonomiske aktiviteten etter hvert som landene blir rikere.
En annen studie i Review of Economics and Political Science testet loven på Egypt for perioden 1960 til 2018, ved bruk av tidsserieanalyse og feilkorrigeringsmodeller, og fant sterke bevis for en langsiktig, gjensidig årsakssammenheng mellom offentlig pengebruk og landets samlede produksjon i denne perioden.
Forskning på Armenia og Spania, publisert i samme fagtidsskrift, sammenlignet Wagners lov med den keynesianske hypotesen om at offentlige utgifter driver vekst fremfor omvendt, og fant støtte for begge mekanismer avhengig av tidshorisont og hvilken type offentlige utgifter som ble studert, uavhengig av hvor forskjellige de to økonomiene var i utgangspunktet.
Disse funnene understøtter det vi ser i tallene i denne artikkelen: rikere land med moden økonomi har historisk hatt en tendens til å bruke en stadig større andel av verdiskapingen sin gjennom offentlige budsjetter, mens land tidlig i sin økonomiske utvikling typisk ligger lavere, selv om unntakene, som krigsrammede Ukraina og bistandsavhengige øystater, viser at loven langt fra er universell.
Global fordeling og forskjeller mellom land
Ser man verden under ett, er det klare mønstre etter inntektsnivå. Høyinntektsland bruker jevnt over en større andel av økonomien sin på offentlig sektor enn lavinntektsland. Dette har sammenheng med både Wagners lov og med at rikere land har bedre skatteadministrasjon og dermed større evne til å finansiere omfattende offentlige budsjetter uten at det går ut over vekstevnen.
Målt per innbygger ser man også at små, rike stater som Færøyene og Island kan ha høye prosentandeler uten at det nødvendigvis betyr et stort statsapparat i absolutte tall, rett og slett fordi nevneren i brøken, altså den totale økonomien, er relativt liten sammenlignet med store industriland. Motsatt kan store økonomier som Japan ha moderate prosentandeler selv med en svært høy offentlig gjeld, fordi løpende utgifter og gjeld ikke er samme størrelse.
Post-sovjetiske og søreuropeiske overgangsøkonomier som Romania, Moldova og Nord-Makedonia ligger gjerne i et mellomsjikt, mellom 36 og 40 prosent, noe som gjenspeiler en gradvis oppbygging av velferdsordninger etter overgangen fra planøkonomi, samtidig som skattegrunnlaget fortsatt er svakere utviklet enn i Vest-Europa.
Land som Polen, Kroatia og Ungarn ligger et sted mellom de nordiske og de søreuropeiske nivåene, typisk mellom 48 og 51 prosent. Dette henger sammen med at disse landene, som EU-medlemmer, gradvis har bygd ut både offentlig infrastruktur og sosiale ordninger med hjelp av EU-midler, samtidig som de fortsatt har noe lavere lønnsnivå og dermed lavere absolutte kronebeløp enn Vest-Europa selv med en forholdsvis høy prosentandel.
Det er også interessant å sammenligne oljerike stater utenfor listen over, som flere land i Midtøsten, hvor lave eller ingen inntektsskatter kombinert med enorme oljeinntekter gir en helt annen finansieringsstruktur enn i de fleste OECD-land. Slike land illustrerer at prosentandelen alene aldri forteller hele historien om hvor bærekraftig eller sunn en offentlig økonomi egentlig er.
Oppsummering
Offentlige utgifter i prosent av landets verdiskaping er et av de mest brukte målene for å forstå statens rolle i en økonomi. Tallet påvirkes av alt fra krig og krise, som i Ukraina, til bevisste velferdspolitiske valg gjennom flere tiår, som i Norden, til strukturelle forhold som uformell økonomi og befolkningens alderssammensetning i land som Sør-Afrika og Senegal. Ingen av tallene er «riktige» eller «gale» i seg selv, men de sier mye om hvilke prioriteringer, muligheter og utfordringer et land står overfor akkurat nå.
Ofte stilte spørsmål
Hva er forskjellen mellom BNP og andelen som går til offentlige utgifter?
Den ene er den totale verdiskapingen i et land i løpet av et år, altså summen av alt som produseres og selges. Den andre viser i stedet hvor stor andel av denne verdiskapingen som går gjennom det offentlige, altså stat, fylke og kommune samlet, og sier derfor noe helt annet enn selve størrelsen på økonomien.
Hvorfor har Norge to ulike nøkkeltall for verdiskaping?
Norge skiller mellom det totale tallet og fastlandstallet fordi petroleumssektoren er så stor og volatil at den kan gi et misvisende bilde av den underliggende, landbaserte økonomien dersom oljeinntektene ikke holdes utenfor beregningen. Fastlandstallet regnes derfor ofte som det mest relevante for å vurdere den vanlige, ikke-oljerelaterte aktiviteten i landet.
Hvorfor bruker enkelte øystater mer enn 100 prosent av egen verdiskaping?
Dette skjer i svært små økonomier med begrenset lokal produksjon, der staten likevel finansierer et fullt tjenestetilbud gjennom bistand, fiskerilisenser og overføringer fra utlandet, slik at de samlede utgiftene overstiger den innenlandske produksjonen betraktelig, uten at det nødvendigvis betyr en usunn statsøkonomi.
Er høy offentlig pengebruk bra eller dårlig for økonomien?
Det finnes ikke noe entydig svar på dette. Forskning som Wagners lov viser at offentlig pengebruk gjerne øker med velstand over tid, men hvorvidt et gitt nivå er bærekraftig avhenger av hvordan pengene finansieres og prioriteres, ikke bare av selve prosentandelen alene.
Hvordan påvirker krig statens andel av landets verdiskaping?
Krig driver typisk andelen kraftig opp, slik man har sett i Ukraina, fordi forsvars- og gjenoppbyggingsutgifter øker samtidig som den økonomiske produksjonen ofte faller. Dette forsterker effekten i begge retninger av regnestykket samtidig, og gir svært høye prosenttall selv om de underliggende kronebeløpene isolert sett kan være moderate.
Hvor finner jeg oppdaterte og pålitelige tall for offentlige utgifter i prosent av landets verdiskaping?
De mest pålitelige kildene er IMF sin World Economic Outlook-database og Verdensbankens World Development Indicators, som begge oppdaterer tall for de fleste land i verden årlig, samt nasjonale statistikkbyråer som Statistisk sentralbyrå for norske tall spesifikt.
Raymond er innholdsansvarlig på FinansKompasset. Han har bred erfaring med nettsider, salg, finans og teknologi, og gjør økonomisk informasjon lettere å forstå. Her deler han råd om lån, renter og refinansiering, slik at leserne kan ta bedre økonomiske valg.